Правительством РФ 10 января 2009 г. издано постановление 18 «О добывании объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты», которым, в соответствии со статьей 40 Федерального закона «О животном мире», утверждены Правила, сроки, перечни орудий и способов добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты (далее Правила добывания), и признано утратившим силу постановление Правительства РФ от 26 июля 1993 г. 728 «О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации». Постановление 18 вступило в силу с 3 февраля 2009 г. – по истечении семи дней после дня официального опубликования в Собрании законодательства РФ. Опубликовано 26 января 2009. 4. Ст. 509).
Постановление вызвало волну споров, негодований, возмущения и даже издевательств, насмешек (разрешили добывание пернатой дичи с «холодным клинковым охотничьим оружием», забыли указать продолжительность весенней охоты на пернатую дичь, отменили постановление, а его ли надо было отменять. Или: в выходной день 10 января, после столь длительных праздников можно утвердить на заседании правительства и не такое! И т.д.). Критических стрел в адрес постановления и утвержденных им документов выпущено уже немало. Но как же поступать, действовать в сложившейся ситуации работникам охотничьей отрасли, особенно инспекторам соответствующих специально уполномоченных государственных органов субъектов Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания (далее спецорганов в сфере охоты субъектов РФ)? Как минимизировать вред от непродуманных решений?
Что было в отмененном постановлении «О любительской и спортивной охоте»? Оно устанавливало несколько важных аспектов, связанных с разрешительно-подтверждающими документами. Охота с соблюдением установленных правил в угодьях, в которых охотничье хозяйство ведется общественными охотничьими организациями, другими юридическими и физическими лицами, осуществляется с их разрешения, а в иных охотничьих угодьях – с разрешения государственных органов управления охотничьим хозяйством, – говорилось в постановлении. Удостоверением на право осуществления охоты признавались охотничьи билеты, выдаваемые государственными органами управления охотничьим хозяйством, или членские охотничьи билеты, выдаваемые общественными охотничьими организациями, с отметкой этих организаций о сдаче испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим оружием, и путевка (лицензия), выдаваемая в установленном порядке. Охота допускалась при наличии разрешения на хранение и ношение охотничьего оружия. Для охоты на копытных животных, медведей, некоторых пушных зверей требовалась в тот период ещё и специальная лицензия госоргана в сфере охоты. Впоследствии перечень охотничьих животных, добыча которых разрешалась по именным разовым лицензиям, был существенно расширен.
Пока важно отметить, что два билета подтверждали наличие права охоты – охотбилеты, выдаваемые госорганами в сфере охоты, или членские охотбилеты, выдаваемые охотобществами и путевки (разрешения, дозволения).
Новшества по охотбилетам. Во вновь принятых Правилах добывания указано, что «охотничий билет» это удостоверение на право охоты, подтверждающее наличие у граждан, осуществляющих добывание объектов животного мира, определенных знаний охоты (обратите внимание – не правил охоты, как было ранее, а самой охоты, то есть процесса выслеживания, преследования и самой добычи), техники безопасности на охоте и обращения с орудиями добывания (ранее проверялось знание правил обращения только с охотничьим оружием, а не со всеми орудиями добывания) объектов животного мира и навыков в этих областях. А правом на добывание объектов животного мира обладают граждане Российской Федерации, получившие охотничий билет. Порядок выдачи, замены и аннулирования охотничьих билетов устанавливается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.
Правила добывания устанавливают новые условия получения документа, подтверждающего наличие права охоты (охотничьего билета). Отсутствует также упоминание о том, что все ранее выданные в установленном порядке охотничьи билеты (и госорганов, и обществ охотников) являются надлежащим подтверждением у их обладателей права охоты, не установлен какой-либо переходный период. В них не говорится ни о праве выдачи охотничьих билетов обществами охотников, ни о путевках. Не ровен час, особо ретивые охотинспекторы могут начать составлять протоколы на охотников, не имеющих «новых» охотничьих билетов, выданных по «новым» правилам и процедуре.
Волнующие всех вопросы. Является ли членский охотничий билет, выданный обществами охотников, надлежащим подтверждением права охоты? Осталось ли у обществ охотников право выдачи членских охотничьих билетов? Имеют ли право долгосрочные охотпользователи выдавать путевки для охоты в угодьях, закрепленных за ними? Являются ли нарушителями правил охоты лица, производящие охоту и не имеющие того нового «охотничьего билета», который, согласно Правилам добывания, должен выдаваться в порядке, установленном Минсельхозом России, являться удостоверением права охоты и подтверждать наличие у граждан, осуществляющих добывание объектов животного мира, определенных знаний охоты, техники безопасности на охоте и обращения с орудиями добывания объектов животного мира и навыков в этих областях? Ведь экзамены (испытания) по навыкам (выполнению действий автоматически) в охоте, технике безопасности, обращении с оружием, ножами, капканами и другими орудиями охоты не сдавали не только члены обществ охотников, но и лица, имеющие охотничьи билеты, выданные государственными органами (бывшего Охотдепартамента или современного Россельхознадзора и их территориальными структурами)!
Об охотбилетах. Для правильного ответа на вопросы надо помнить не только о Конституции РФ, но и всей совокупности ранее принятых актов в сфере охоты.
В Конституции РФ записано, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55). То есть, ограничение прав граждан (например, возложение дополнительных обязанностей по получению «нового» охотбилета) возможно лишь предписаниями федерального закона, а не правительственного акта. Поэтому в части регламентации вопросов, касающихся охотбилетов, подтверждения права охоты и некоторых других аспектов, на мой взгляд, оно вышло за пределы своих полномочий. До принятия ныне действующей Конституции РФ, оно обладало таким правом, правомерно издало уже упомянутое постановление «О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации». А вот после вступления в силу Конституции РФ (со дня официального опубликования в «Российской газете» – с 25 декабря 1993 г.), Правительство РФ лишилось таких возможностей (полномочий). Отмена постановления «О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации» это ведь в сути, умаление (сокращение) прав не только охотников, но и общественных организаций, долгосрочных охотпользователей. Не исключаю, что найдется смельчак и обратится в Конституционный Суд Российской Федерации с заявлением о проверке соответствия Конституции РФ отдельных норм рассматриваемого постановления 18.
Постановлением Совета Министров СССР «О мерах по улучшению ведения охотничьего хозяйства» (1959) (в редакции постановления от 5 января 1982 г. 3) установлено:
«Правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием, другими разрешенными орудиями охоты, а также с охотничьими собаками и ловчими птицами пользуются все граждане СССР, являющиеся членами обществ охотников, сдавшие испытания по охотничьему минимуму и уплатившие государственную пошлину в установленном размере. Члены обществ охотников имеют право осуществлять любительскую и спортивную охоту с соблюдением установленных правил в угодьях, в которых охотничье хозяйство ведется учреждениями и организациями этих обществ, в угодьях, в которых охотничье хозяйство ведется другими предприятиями, учреждениями и организациями, с разрешения их администрации, а также в иных охотничьих угодьях с разрешения государственных органов управления охотничьим хозяйством.
Удостоверением на право осуществления любительской и спортивной охоты служат членский охотничий билет с отметками о сдаче испытаний по охотничьему минимуму и об уплате государственной пошлины и путевка, выданная в установленном порядке».
«Членские охотничьи билеты выдаются:
а) республиканскими союзами обществ охотников и рыболовов, их местными органами;
б) Всесоюзным физкультурно-спортивным обществом «Динамо»;
в) Военно-охотничьим обществом».
Закон РФ «О действии актов органов Союза СССР на территории РСФСР» предусматривает, что акты органов СССР действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РФ или Советом Министров РФ. Правительство РФ не принимало актов о том, что положения приведенного выше постановления союзного правительства на территории РФ не применяются или не действуют.
Иными словами, норма о том, что и членский охотничий билет является надлежащим подтверждением права на охоту не отменена и продолжает действовать. Таким образом, принципиальных изменений с выходом постановления 18, по нашему мнению, не произошло, по крайней мере, в части касающейся дня вчерашнего (т.е. уже выданных охотничьих и членских охотничьих билетов). И те и другие являлись и продолжают являются надлежащими документами, подтверждающими наличие права охоты у их обладателей. О дне сегодняшнем. Россельхознадзор и его территориальные органы, общества охотников, как выдавали охотбилеты, так и должны продолжать их выдавать по существующим минсельхозпродовской (от 25.05.98 302) и росохотрыболовсоюзовской (от 30. 11. 98 г. 33) инструкциям до введения в действие нового порядка. Отказ гражданину в выдаче того или иного билета с обоснованием, ссылкой, кивком на то, что не установлен новый порядок их выдачи, будет являться незаконным, нарушающим право на охоту обратившегося лица.
Новый порядок должен включать не только описание процедуры выдачи билета, но и программы, устанавливающей объем знаний, навыков, которыми должен обладать соискатель «права на добывание» (к примеру, будет включена проверка навыков в стрельбе или нет, если да, то какая: по тарелочкам или по кабану; или то и другое), а возможно и технологии проведения испытаний по ним (сдачи экзаменов). По закону «Об оружии» программы проверки знаний в части правил безопасного обращения с оружием, должны быть согласованы с Министерством внутренних дел Российской Федерации. Поэтому в ближайшие год-два ждать нового порядка выдачи охотничьих билетов для российских граждан, как и порядка выдачи разрешений (а не охотничьих билетов) для иностранных граждан, вряд ли следует.
Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 7 июня 1993 г. 5126-1 «О Российской ассоциации «Росохотрыболовсоюз» установлено, что «до принятия Закона Российской Федерации «Об охоте и охотничьем хозяйстве» считать Российскую ассоциацию обществ охотников и рыболовов, их союзов, предприятий и организаций (Росохотрыболовсоюз) генеральным пользователем охотничье-рыболовных угодий Российской Федерации – ведущей организацией в Российской Федерации в области развития спортивной и любительской охоты и рыболовного спорта с сохранением за ней права выдачи охотникам и рыболовам членских охотничье-рыболовных билетов, путевок на охоту, рыбалку и иной отдых».
Федеральный закон «Об охоте» до сих пор не принят. Основополагающие акты в сфере охоты – Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное Правительством РСФСР в 1960 г., изданные Главохотой РСФСР в его развитие Типовые правила охоты в РСФСР, постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. 852 «О правилах, сроках и перечнях орудий и способов добывания объектов животного мира», а также принятые на их основе территориальные правила охоты в субъектах РФ, не отменены. Поручений федеральным или субъектовым органам исполнительной власти об их отмене или о приведении актов в соответствии с принятыми Правилами добывания, постановление 18 не содержит.
При такой существующей и действующей нормативно-правовой базе, отсутствии закона «Об охоте», считать, что членские охотничьи билеты обществ охотников, или охотничьи билеты, выданные Охотдепартаментом, Россельхознадзором и их территориальными органами, являются недействительными (т.е. документами, не подтверждающими право на охоту), по моему мнению, нет оснований.
Ну а составлять протоколы на охотников только на том основании, что членские охотничьи билеты не предусмотрены вновь изданными Правилами добывания, и привлекать их к ответственности, совсем неразумно. Охотник не виноват в непродуманности формулировок и несуразностях, идущих сверху. Доказать в суде правомерность вынесенных постановлений о привлечении к ответственности, основываясь на Правилах добывания, практически невозможно.
О путевках. Отмененное постановление «О спортивной и любительской охоте» содержало предписание о том, что охота в угодьях долгосрочных пользователей могла осуществляться только с их дозволения (оформляемого обычно путёвкой или другим документом), в угодьях общего пользования (не предоставленных в долгосрочное пользование, угодьях резервного фонда) – с разрешения госорганов в сфере охоты. Документ, выдаваемый в эти угодья, с 1975 г. именовался разрешением, а с 1993 г. – путевкой.
Право на выдачу членских охотничьих билетов обществами охотников, как и путевок (разрешений) на охоту в угодьях долгосрочных охотпользователей, не фигурирует в рассматриваемых Правилах, но это не повод для однозначного утверждения, что таковые права у них отсутствует.
В упомянутом союзном постановлении «О мерах по улучшению ведения охотничьего хозяйства» записано, что удостоверением на право охоты служат охотничий билет и путевка, выданная в установленном порядке.
Поскольку государство (в лице администраций субъектов РФ и их спецорганов в сфере охоты) предоставляет объекты животного мира в долгосрочное пользование различным организациям и лицам, возлагая на них, в числе прочего, и обязанности по охране и рациональному использованию объектов охоты, постольку оно (государство) должно охранять и права охотпользователей от недозволенных посягательств других лиц, обязывая их получать соответствующие дозволения для охоты в закрепленных угодьях.
Верховный Суд РФ также указал на многогранную роль путёвки: это не только дозволение охоты в угодьях долгосрочных охотпользователей, или документ строгой отчетности, применяемый вместо контрольно-кассовой техники (форма путёвки была утверждена Минфином России), но и договор между охотпользователем и охотником. Заключение такового договора, – указывает Верховный Суд РФ, – основано на положениях статьи 40 Федерального закона «О животном мире» (определение от 19.08.2004 г. КАС04-348).
Положительные новшества Правил добывания для охотников и охоторганизаций. Остановлюсь на главных. Одно из приложений к Правилам устанавливает сроки охоты по всем сезонам охоты (весенней, летне-осенней, осенне-зимней) по всем видам охотничьих животных и по каждому субъекту РФ. К примеру, весенняя охота в Кировской области разрешена на бурого медведя с подхода, из засады, с использованием плавающих средств с выключенным мотором с 15 апреля по 9 мая, на пернатую дичь в южной зоне с третьей, в северной зоне с четвертой субботы апреля (правда окончания сезона, или его продолжительности пока нет). Разделение субъекта РФ на южные, центральные и северные зоны в части сроков проведения охоты должен осуществлять соответствующий спецорган в сфере охоты субъекта РФ.
Летне-осенняя охота на боровая дичь (к ней отнесены глухари, тетерева, рябчики (курообразные) и вальдшнепы (ржанкообразные), открывается с третьей субботы августа и продолжается по 28 (29) февраля (на вальдшнепа – по 30 ноября). На водоплавающую дичь (отнесены гуси, казарки, утки (утиные) и лысухи (пастушковые) и болотно-луговую дичь (отнесены дупели, бекасы, гаршнепы, турухтаны, травники, чибисы, тулесы, хрустаны, улиты, веретенники, кроншнепы (ржанкообразные), коростели, мородунки, камнешарки, пастушки, обыкновенные погонышы и камышницы (пастушковые) охота разрешается также с третьей субботы августа, но по 30 ноября.
Установлено также, что во всех субъектах РФ летне-осеннее добывание болотно-луговой дичи с легавыми и спаниелями разрешается на 3 недели, а боровой, степной и полевой дичи – на 2 недели раньше установленных сроков по субъекту РФ. Ещё одно приятное известие для охотников – в угодьях долгосрочных охотпользователей разрешено добывать кабанов в возрасте до одного года с 1 января по 28 (29) февраля.
Раньше охотники гадали, откроют сезон охоты или не откроют. Если откроют, то с какого числа? Кто должен издавать документ об открытии охоты и т.п.? Теперь многие считают, что появилась стабильность с открытием сезонов охот, не зависящая от пристрастий тех или иных должностных лиц и органов. Да, некоторая подвижка к стабильности есть. Но она весьма относительна. С одной стороны Правила добывания дозволяют спецоргану в сфере охоты субъекта РФ по согласованию с Министерством сельского хозяйства РФ осуществлять корректировку сроков добывания объектов животного мира в пределах двух недель в ту или другую сторону, раньше или позже установленных сроков «с учетом изменения сроков миграции и воспроизводственных циклов животных в связи с изменением климатических условий в конкретном году». С другой – ст. 6 Федерального закона «О животном мире» дозволяет субъектам РФ вводить на своей территории ограничения и запреты на использование объектов животного мира «в целях их охраны и воспроизводства». Обязанность заблаговременно информировать охотников и долгосрочных охотпользователей о принимаемых (планируемых) решениях на органы субъектов РФ не возложена. Раньше было предписание о том, что об установленных сроках охоты органы управления охотничьим хозяйством публикуют сообщения в областных и районных газетах, а также объявляют по радио не позднее, чем за 15 дней до начала охоты. Сейчас такого или схожего обязания, к сожалению, нет.
Ещё одна новелла, касающаяся граждан, принадлежащих к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, к этническим общностям, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира. Этой категории граждан предоставлено право осуществлять добывание объектов животного мира на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности в течение всего календарного года. Однако других исключений, касающихся, например, способов и орудий добывания, или подтверждения законности охоты (охотничий билет, разрешение на огнестрельное оружие (при его использовании), именная разовая лицензия (по лицензионным видам), к сожалению, не сделано.
О весенней охоте. Правилами добывания установлено, что в весеннем сезоне дозволяется добыча самцов глухаря и тетерева на току, на гусей из укрытия, в том числе с чучелами, профилями, на селезней уток из укрытия с подсадной уткой и (или) с чучелами, на вальдшнепа на вечерней и утренней тяге. Как как поступить со сроками весенней охотой на пернатую дичь, которая не за горами? Сроки её открытия (начала) есть, но конца не обозначено. В этой ситуации окончание сезона весенней охоты надо установить самим субъектам РФ на основании положений уже упомянутой ст. 6 Федерального закона «О животном мире», согласовав проект приказа с территориальным органом Россельхознадзора. Осуществлять это вправе непосредственно сам спецорган в сфере охоты субъекта РФ, а не правительство или другой орган субъекта РФ. Именно спецоргану в сфере охоты субъекта РФ по рассматриваемым Правилам поручено не только разделение территории субъекта на районы (зоны) по срокам проведения весенней охоты, но и корректировка (т.е. передвижка) сроков добывания в пределах двух недель в ту или другую сторону. Однако сама корректировка сроков (не путать с установлением конца весенней охоты) субъектовым спецорганом может быть осуществлена лишь на основании согласия Минсельхоза России (или Департамента охоты, если Минсельхоз эту функцию переложит непосредственно на этот департамент).
Ни пуха, ни пера, друзья мои! Жизнь коротка и стоит ли портить нервы и настроение друг другу?
Н.В.Краев,
биолог-охотовед,
зав. отделом «Хозяйство и Право»
ГНУ ВНИИОЗ им. проф. Б.М. Житкова Россельхозакадемии,
кандидат юридических наук
