Окно для коррупции
Существующий в России порядок предоставления животного мира в долгосрочное пользование громоздок, сложен, в некоторых элементах не достаточно урегулирован. Ни одно лицо, получившее право долгосрочного пользования животным миром в виде охоты, в настоящее время не гарантировано от лишения этого права, причем зачастую по причинам, от него не зависящим (орган исполнительной власти субъекта РФ не согласовал условия предоставления территорий, акваторий с многочисленными организациями; не соблюден принцип гласности и учета интересов местного населения и т.д.). Это наиболее частые основания признания незаконными решений о предоставлении территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, фигурирующие в решениях арбитражных судов.
Поэтому формулирование новых алгоритмов, изменение порядка предоставления животного мира в долгосрочное пользование, представляются актуальными.
Проект Федерального закона 66299-5 «Об охоте», рассмотренный на заседании Совета Государственной Думы 3 июня 2008 года и включенный в план законопроектной работы (далее – законопроект, про-ект) предусматривает корен-ные изменения: вместо предоставления животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования им, предлагается ввести юридический институт предоставления охотничьих угодий.
Рассмотрим с теоретических и практических позиций плюсы и минусы существующего порядка предоставления объектов животного мира в долгосрочное пользование и предлагаемого законопроекта.
ОБЪЕКТ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
Закон «О животном мире» устанавливает, что, заинтересованные юридические лица и индивидуальные предприниматели подают заявки на получение объектов животного мира в пользование (часть 2 ст. 37), высший исполнительный орган принимает решение о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром (часть 3 ст. 37), заключается договор о предоставлении в пользование территории или акватории (часть 5 ст.37), при наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию или акваторию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурса (часть 7 ст.37); предоставление в пользование животного мира и территорий или акваторий, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения (часть 6 ст. 37). Таким образом, в законе нет четкого разграничения, что же является объектом предоставления при долгосрочном пользовании. Из приведенных формулировок следует, что предоставляются территории, акватории и животный мир (т.е. и то, и другое).
Следует отметить, что, несмотря на формулировки закона, предоставление объектов животного мира осуществляется не в форме реальной передачи их как вещей, а в предоставлении потенциальной возможности изымать объекты животного мира из среды обитания и обращать в свою собственность или использовать их полезные свойства без такового изъятия. Предоставление животного мира в пользование в виде реальной передачи объектов невозможно, поскольку они находятся в состоянии естественной свободы. Поэтому получателю лицензии реально передаются не объекты животного мира, как вещи, а универсальное право на их использование, в том числе на изъятие из состава животного мира.
Таким образом, предоставление объектов животного мира в пользование не более чем условность. Фактически предоставляется право долгосрочного пользования животным миром. То же самое касается и территорий, акваторий. Территория не объективирована конкретными земельными участками,
Имеющими кадастровые номера. На этой территории уже есть пользователи земельных и лесных участков. Поэтому на наш взгляд, правильнее говорить о том, что предоставляется не территории, акватории, а определяются пространственные границы действия права пользования животным миром. Если же положить в основу правовой регламентации предложенную нами выше формулу (конструкцию) о том, право пользования животным миром предоставляется не на территории, акватории, а в пространственно-временных границах, то отпадает необходимость предоставления территорий, акваторий и заключения договора об этом. Если долгосрочному охотпользователю потребуются в производственных и иных целях не мифические территории, акватории, а реальные земельные, лесные участки, или водные объекты, то он вправе их получить, как это и предусмотрено ст. 40 Федерального закона «О животном мире» в порядке, установленном гражданским, земельным, водным и лесным законодательством Российской Федерации.
Из содержания законопроекта следует, что объектом предоставления являются охотничьи угодья. А ими «признаются территории и воздушное пространство над ними, на которых расплагаются природные комплексы и объекты, являющиеся средой обитания диких животных, которые могут быть использованы для охоты и ведения охотничьего хозяйства» (ст. 15). «Для ведения охотничьего хозяйства гражданам и юридическим лицам могут предоставляться охотничьи угодья в соответствии с земельным, лесным и водным законо-дательством Российской Федерации (ст. 17).
Существенный недостаток указанных формулировок – подмена понятий. Охотничьи угодья или среда обитания животных – условная категория, это не природный ресурс. Эта условная категория не может предоставляться в соответствии с тем законодательством, которое регламентирует отношения совершенно в других сферах и по другим видам природных ресурсов. В соответствии с земельным, лесным и водным законодательствами Российской Федерации осуществляется предоставление конкретных земельных, лесных участков, водных объектов. Отождествить (приравнять) с предоставлением этих объектов предоставление охотничьих угодий или среды обитания животных через указанные законодательства – ставить перед правоприменителями неразрешимую задачу.
Животный мир – это самостоятельный природный ресурс. Животные, отнесенные в установленном порядке к объектам охоты, или охотничьи животные, – его составная часть. Поэтому порядок предоставления права долгосрочного и краткосрочного пользования объектами охоты должен быть урегулирован именно отдельным законодательством, а не земельным, лесным и водным (можно добавить – и воздушным) законодательствами.
Поэтому полагаем, что в законе «Об охоте» целесообразно прописать положение о том, что объектом предоставления должно быть право долгосрочного пользования охотничьими животными в пространственно-временных границах, а не закрепление охотничьих угодий.
СУБЪЕКТ ИНИЦИИРОВАНИЯ ПРОЦЕДУРЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА В ПОЛЬЗОВАНИЕ
Из Федерального закона «О животном мире» вытекает, что инициатором процесса лицензирования выступает заинтересованное лицо – юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель. Именно претендент подает заявку, что порождает юридическую обязанность государственных органов рассмотреть ее. Кроме того, пользователь, указывая в своей заявке вид пользования, перечень объектов животного мира, границы и площадь территорий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, предполагаемый срок пользования животным миром, тем самым определяет основные характеристики объектов животного мира, территорий, акваторий, то есть существенные условия пользования.
При подаче заявок несколькими лицами возникают ситуации, когда запрашиваются те же территории, но в отличающихся (несовпадающих) границах. При самостоятельном определении претендентами границ, а также размера (площадей) территорий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, возникает ситуация, когда границы «нарезаются» как попало. В результате могут остаться маленькие «наделы», которые в последующем будут не востребованы. Возможна также ситуация, когда одни охотпользователи получают лучшие и продуктивные угодья, а другие худшие или малопригодные.
По нашему мнению, именно государство как собственник должно являться инициатором предоставления объектов животного мира в пользование и определения основных параметров предоставляемых прав (площадь, границы, срок, виды, численность и т.п.).
В этой связи закладываемое проектом положение, что «выделение охотничьих угодий осуществляется после проведения охотничьего устройства путем межевания территорий» (ст. 20) следует признать положительной стороной, как и расширение категорий получателей прав (включены и граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями).
ОРГАНЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА В ПОЛЬЗОВАНИЕ, И НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ПРОЦЕДУРА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА В ПОЛЬЗОВАНИЕ
В Федеральном законе «О животном мире» закреплено, что претенденты подают заявку в высший исполнительной орган государственной власти субъекта РФ, который направляет заявку вместе с «пакетом» необходимых документов в специально уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (далее – спецуполномоченный орган) для вынесения этим органом заключения о возможности или невозможности предоставления животного мира в долгосрочное пользование.
Далее на основании заключения спецуполномоченного органа высший исполнительный орган государствен-ной власти субъекта РФ принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, проведя необходимые согласования. После вынесения соответствующего решения спецуполномоченный орган выдает долгосрочную лицензию на пользование животным миром, и между ним и пользователем животного мира заключается договор о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром.
Таким образом, принятая заявка рассматривается двумя органами – высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и иерархически подчиненным ему спецуполномоченным органом субъекта РФ. Орган исполнительной власти субъекта РФ принимает решение на основании заключения спецуполномоченного органа, а долгосрочная лицензия на пользование охотничьими животными выдается лицензирующим (спецуполномоченным) органом на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, в настоящее время в законе прописаны органы, перечень документов претендентов, а также общая «схема» предоставления животного мира в долгосрочное пользование.
В законопроекте «Об охоте» все вышеперечисленные аспекты не отражены. Там нет ответа не только на вопросы о том, куда и какие документы надо подать, кто и в какой срок принимает решение, за счет каких средств и кем проводится устройство и межевание и т.д., но и вообще отсутствует общая концепция предоставления охотничьих угодий для ведения охотничьего хозяйства.
В соответствии с законопроектом «условия предоставления охотничьих угодий, порядок проведения охотничьего устройства и межевания охотничьих угодий определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти» (ст. 20), из чего следует, что порядок и процедура предоставления охотугодий будут определены и установлены в подзаконном нормативно-правовом акте.
Система законодательства Российской Федерации представлена законами и подзаконными нормативно-правовыми актами. Законы регулируют наиболее важные основополагающие общественные отношения и содержат нормы первичного, исходного характера. Все иные нормативно-правовые акты принимаются в развитие и во исполнение законов, они детализируют и конкретизируют их основные положения. Как правило, в развитие положений законов принимаются постановления Правительства РФ и нормативно-правовые акты иных органов исполнительной власти.
К сожалению, в законопроекте «Об охоте» предусмотрен иной подход – базовая концепция долгосрочного пользования определяется не Федеральным законом, а подзаконным нормативно-правовым актом, причем принимаемым «уполномоченным федеральным органом исполнительной власти», то есть, не Правительством.
На наш взгляд, целесообразно общую «схему», концепцию предоставления объектов животного мира для ведения охотничьего хозяйства закрепить именно в законе, а нормативно-правовыми актами развивать отдельные положения этого института права.
ПРАВОУСТАНАВЛИВАЮЩИЕ ДОКУМЕНТЫ
В соответствии с Федеральным законом «О животном мире» основанием возникновения права долгосрочного пользования являются: решение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о предоставлении территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром; долгосрочная лицензия на пользование животным миром, и договор о предоставлении в пользование территорий, акваторий. Только наличие всех документов в совокупности (решения, долгосрочной лицензии, договора) порождает возникновение у субъекта право долгосрочного пользования. Отсутствие одного или нескольких из них влечет невозможность осуществления лицом права пользования животным миром.
Из законопроекта сложно уяснить, какие документы являются основанием возникновения прав: «сроки, на которые предоставляются гражданам и юридическим лицам охотничьи угодья, указываются в договорах или иных документах, являющихся основанием возникновения права на охотничьи угодья» (ст. 18). Это единственное упоминание в законопроекте о правоустанавливающих документах. Исходя из данной формулировки, можно определенно говорить, что одним из документов, на основании которых возникает право на охотничьи угодья, является договор. Но в данном случае не ясен предмет договора (что предоставляется – охотничьи угодья, объекты животного мира, либо что-то иное), между какими субъектами он заключается, и т.д. Что понимать под «иными документами»?
Однако пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об охоте» несколько проясняет позицию законодателя в отношении долгосрочного пользования. Так, в пояснительной записке указывается: «важно отметить, что в законопроекте не предусматривается выдача долгосрочной лицензии на право пользования охотничьими животными, что соответствует тенденциям развития природоресурсного законодательства. Так, в новых редакциях Лесного кодекса Российской Федерации от 2006 года, Водного кодекса Российской Федерации от 2006 года, Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» лицензия как инструмент предоставления права на специальное природопользование отсутствует. В соответствии с указанными тенденциями в законодательстве применяется термин «охотничьи ресурсы». Самое интересное, что из содержания данного законопроекта невозможно понять, что законодатель вводит совершенного иной подход (иную концепцию) в отношении института долгосрочного пользования, которая заключается в отмене долгосрочных лицензий. А невозможно это понять все по той же причине – законодателем не установлен полный и исчерпывающий перечень документов, на основании которых возникает право долгосрочного пользования, не прописан (хотя бы в общих чертах, концептуально) порядок и процедура предоставления объектов животного мира в пользование. Все эти принципиальные положения, согласно законопроекту, должны быть закреплены и урегулированы в подзаконном нормативно-правовом акте.
СРОКИ
Существенным упущением Федерального закона «О животном мире» и принятых в его развитие нормативно-правовых актов является то, что ими не установлены предельные сроки рассмотрения заявки и проведения всей процедуры предоставления животного мира в пользование. Отсутствие предельных сроков рассмотрения заявок приводит к тому, что их рассмотрение нередко растягивается на годы. Указанные предельные сроки не установлены и в законопроекте.
В действующем Федеральном закне «О животном мире» не установлены ни минимальные сроки предоставления права пользования территорий, акваторий (срок действия договора), ни минимальные сроки предоставления права пользования животным миром (срок действия лицензии – соглашение сторон). Положением об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР установлено, что закрепление охотничьих угодий производится на срок не менее 10 лет, другим актом рекомендовано предоставлять на срок не менее 25 лет. Недостаточная урегулированность законом данного вопроса не способствует стабильности долгосрочного пользования. Нередко договор о предоставлении территории, акватории заключается на один срок, а лицензия выдается на другой, что порождает судебные споры. Поэтому предписания законопроекта о том, что «гражданам и юридическим лицам для ведения охотничьего хозяйства предоставляются охотничьи угодья сроком не менее 25 лет» (ст. 18), представляются прогрессивными.
Ученые юристы уже давно отмечают, что некоторые законы создают иллюзию правового регулирования общественных отношений, служат не более чем декорациями реальных процессов или предстают как юридические памятники. Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым в том, законы не должны оставлять «пустоты» в правовом регулировании».
Предписываемый законопроектом возврат в эпоху ведомственного правотворчества вряд ли соответствует принципам построения правового государства, провозглашенного Конституцией Российской Федерации.
Василиса КРАЕВА
